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多位專家就《建設工程抗震管理條例》作解讀

  2021年7月19日,國務院總理李克強簽署第744號國務院令,公布《建設工程抗震管理條例》(以下簡稱《條例》),自2021年 9月1日起施行。日前,多位相關專家就《條例》的有關問題作相應解讀。

  首都師范大學政法學院副教授 崔俊杰:

  以良法促進善治

  依法推進建設工程抗震管理

  《建設工程抗震管理條例》(以下簡稱《條例》)的起草與制定,秉持安全發展理念,堅持生命至上,健全體制機制,完善制度設計,強化監管職責,壓實各方主體責任,切實提高建設工程抗震設防能力,依法保障人民生命財產安全,以良法促進善治。

  一、《條例》完善制度設計,著力構建建設工程抗震管理制度體系

  注重全面規范。《條例》明確新建、改建、擴建建設工程抗震設防達標要求及措施,規范已建成建設工程的抗震鑒定、加固和維護,加強農村建設工程的抗震設防,強化保障措施與監督管理,將建設工程抗震管理的全過程和各環節均納入法治化軌道。

  回應實踐需求。《條例》堅持問題導向和目標導向,立足于建設工程抗震管理的實踐需要,通過建立和完善建設工程抗震調查制度、抗震設防專篇制度、超限高層抗震設防審批制度、分類設防制度、抗震性能鑒定制度、抗震加固制度、農村建設工程抗震設防制度、抗震產業發展與新技術推廣應用制度、抗震設防數據信息共享制度、抗震企業及從業人員信用記錄制度以及法律責任制度等,為建設工程抗震管理提供了堅實的法治保障。

  構建制度體系。《條例》作為建設工程抗震管理領域的專門行政法規,對建筑法、防震減災法所確立的基本法律制度作了進一步的細化,增強了現有制度的可操作性,完善了相關制度之間的銜接與協調,形成了以法律、行政法規為基礎,配套性地方性法規、規章和相關技術標準為補充的建設工程抗震管理制度體系。

  二、《條例》貫徹“放管服”改革精神,著力提升政府監管效能

  《條例》將推進“放管服”改革與發揮政府監管效能相結合,統籌協調落實簡政放權改革精神與完善事中事后監管機制的關系,真正做到放得開、管得住。建設工程抗震管理涉及超限高層抗震設防審批、減震隔震技術推廣應用、抗震性能鑒定和加固等多個環節,考慮到各環節涉及主體及其責任不同,采取的監管手段也需要寬嚴相濟。比如,《條例》對超限高層建筑工程抗震設防審批采取從嚴管理模式,這樣更有利于提高超限高層建筑工程抗震設計的安全性和可靠性,確保超限高層建筑工程抗震設防的質量和安全。

  三、《條例》引導多元主體參與,著力提高社會共治水平

  《條例》積極引導各方主體參與建設工程抗震設防工作,充分保障社會公眾在建設工程抗震管理過程中的知情權和監督權,有效化解由于對抗震知識和建設工程抗震性能不了解,地震來臨時無法作出科學、合理應對的困境。比如,《條例》明確了各級政府組織開展建設工程抗震知識宣傳普及的責任,旨在提高社會公眾抗震防災意識,完善多元主體參與機制,這不僅有利于提高社會公眾對建設工程抗震管理制度知悉程度,還有助于促進相關法律制度的落實。又如,《條例》明確了抗震性能公示制度,通過社會公眾參與相關制度設計,不僅有利于提高社會公眾抗震設防的安全意識,還進一步強化了社會監督。

  北京建筑大學土木學院研究員 曾德民:

  完善建設工程抗震責任體系

  推動提升建設工程抗震能力

  《建設工程抗震管理條例》(以下簡稱《條例》)分別針對新建建設工程、已建成建設工程的不同特點,明確建設、勘察、設計、施工、監理、檢測和建設工程所有權人、抗震鑒定機構等各方主體的抗震責任,強化監督管理和責任追究,為進一步推動落實抗震設防強制性標準,提升建設工程抗震能力提供了法律依據。

  一、《條例》以建筑法確立的工程質量責任制度框架為基礎,完善了新建建設工程抗震責任體系

  著力強化建設單位責任。建設單位作為工程建設活動的總牽頭單位,對保障建設工程抗震能力具有主導作用。《條例》對建設單位主要規定了四個方面的責任:一是對建設工程勘察、設計和施工全過程負責,應當督促勘察、設計、施工單位嚴格執行抗震設防強制性標準。二是應當在初步設計階段申請超限高層建筑工程抗震設防審批,未經審批即施工的,應當承擔相應法律責任。三是學校、幼兒園、醫院、養老機構等重要公共建筑的建設單位應當組織有關單位,利用信息化手段確保隔震減震工程質量可追溯。四是應當將建筑設計使用年限、結構體系、抗震設防烈度等情況記入使用說明書,并交付使用人或者買受人,保障使用人或者買受人對抗震性能的知情權。

  嚴格落實勘察、設計、施工等參建單位責任。勘察設計深度不夠、施工質量管理不到位,是影響抗震性能的重要原因。《條例》規定,建設工程設計文件中應當說明抗震設防烈度、抗震設防類別以及擬采用的抗震設防措施。重大建設工程、地震時可能發生嚴重次生災害的建設工程和地震時使用功能不能中斷或者需要盡快恢復的建設工程,應當編制抗震設防專篇。工程總承包單位、施工單位和監理單位應當加強施工質量管理,按照抗震設防強制性標準進行施工。

  完善隔震減震裝置生產經營企業、工程質量檢測機構的責任。實踐中,部分隔震減震裝置質量不合格、出具虛假檢測報告等問題時有發生。《條例》規定,生產經營企業應當確保隔震減震裝置質量符合有關產品質量法律法規和相關技術標準的規定,確保隔震減震裝置質量信息可追溯。工程質量檢測機構應當對檢測數據和檢測報告的真實性、準確性負責,出具虛假的檢測數據或者檢測報告的,將受到罰款直至吊銷資質證書的處罰。

  二、《條例》圍繞抗震鑒定、加固和維護,明確了已建成建設工程抗震責任

  明確所有權人承擔抗震性能鑒定和加固的責任。近年來,由于抗震鑒定和加固的責任主體不明確,抗震鑒定加固工作進展較為緩慢。《條例》規定,對符合防震減災法第三十九條規定的建設工程,所有權人應當委托具有相應技術條件和技術能力的機構進行抗震性能鑒定。對鑒定結果判定需要進行加固且具備加固價值的,所有權人應當進行抗震加固。

  明確從事抗震性能鑒定業務機構的責任。《條例》規定,抗震性能鑒定機構應當嚴格按照抗震設防強制性標準進行抗震性能鑒定,確保結果真實、客觀、準確。

  明確已建成建設工程的日常維護責任和保護義務。《條例》規定,建設工程所有權人應當對建設工程抗震構件、隔震溝、隔震縫、隔震減震裝置及隔震標識等進行檢查、修繕和維護,及時排查安全隱患,任何單位和個人不得擅自變動、損壞或者拆除。

  中國建筑科學研究院抗震所鑒定與加固研究中心主任史鐵花:

  加強既有建筑抗震管理

  為人民群眾生命安全保駕護航

  《建設工程抗震管理條例》(以下簡稱《條例》)明確新建、擴建、改建建設工程抗震設防達標要求及措施,規范已建成建設工程的抗震鑒定、加固和維護,對既有建筑抗震安全提出了更明確的保障措施。

  一、強調依法進行既有建筑抗震鑒定

  《條例》規定,國家實行建設工程抗震性能鑒定制度,依法應當進行抗震性能鑒定的建設工程,由所有權人委托具有相應技術條件和技術能力的機構進行鑒定。該處的“依法”是指依據防震減災法規定的重大建設工程;可能發生嚴重次生災害的建設工程;具有重大歷史、科學、藝術價值或者重要紀念意義的建設工程;學校、醫院等人員密集場所的建設工程;地震重點監視防御區內的建設工程。這五類既有建筑的所有權人應當委托相應機構進行抗震鑒定并依據鑒定結論采用有針對性的處理措施。

  除前述應依法進行抗震鑒定的建筑外,對于更多的一般既有建筑,也可依據抗震設防強制性國家標準《建筑抗震鑒定標準》GB50023的相關規定來確定是否需進行抗震加固。

  二、要求部分重要建筑抗震加固時應采用減隔震技術

  《條例》規定,位于高烈度設防地區、地震重點監視防御區的學校、幼兒園、醫院、養老機構、兒童福利機構、應急指揮中心、應急避難場所、廣播電視等已經建成的建筑進行抗震加固時,應當經充分論證后采用隔震減震等技術。近年來的震害表明,采用隔震減震技術的建筑在地震中表現良好。該條款也體現了國家鼓勵和支持建設工程抗震技術的研究、開發和應用。

  三、明確各方責任主體對既有建筑抗震安全的責任

  明確了所有權人的責任。《條例》進一步明確所有權人對既有建筑抗震安全的責任,包括依法進行抗震鑒定的責任,根據抗震鑒定結論及時采取相應措施的責任,對需進行抗震加固的應當加固的責任,對既有建筑的抗震構件、減隔震設施等進行檢修維護的責任等。

  明確了抗震鑒定機構的責任。《條例》規定依法應當進行抗震性能鑒定的建設工程,由所有權人委托具有相應技術條件和技術能力的機構進行鑒定。雖然國家沒有對抗震鑒定機構設定統一的資質,但鑒定機構應具備“相應的技術條件和技術能力”,還應恪守職業道德,嚴禁徇私舞弊、弄虛作假。《條例》同時規定了相應的法律責任,鑒定機構受處罰的,其責任人員也相應受處罰。

  明確了抗震加固設計單位和施工單位的責任。關于抗震加固設計施工,《條例》規定,抗震加固應當依照《建設工程質量管理條例》等規定執行,并符合抗震設防強制性標準要求。《條例》同時規定了相應的法律責任。設計單位受處罰的,其責任人員也相應受處罰。

  四、強化政府的保障扶持及監督職責

  《條例》明確了政府在既有建筑抗震加固方面的政策支持。各地相關部門可以依據政策采取適用于本地的抗震加固模式。《條例》也提出既有建筑的抗震加固可以有多種融資渠道,除了各級政府的補助資金支持以外,需要多種投資主體及方式參與實施,發揮社會共建共治共享作用。

  《條例》規定了縣級以上人民政府住房和城鄉建設主管部門或者其他有關監督管理部門有權進行監督檢查、抽樣檢測、查封涉嫌違反抗震設防強制性標準的施工現場等,并應建立建設工程抗震責任企業及從業人員信用記錄制度,將相關信用記錄納入全國信用信息共享平臺,提升相關責任主體對既有建筑抗震安全的重視程度。

  《條例》的頒布,將使既有建筑的抗震鑒定和加固有法可依,抗震性能進一步得到提升,促進提高城鄉綜合防災能力。

  中國建筑科學研究院有限公司研究員 朱立新:

  加強農村建設工程抗震管理

  補齊建設工程抗震管理短板

  《建設工程抗震管理條例》(以下簡稱《條例》)的發布實施,填補了農村建設工程抗震管理的立法空白,奠定了農村建設工程抗震設防的制度基礎,有利于全面提升我國農村建設工程抗震設防能力。

  一、《條例》對于加強農村建設工程抗震管理具有重要意義

  我國是世界上地震災害多發頻發的國家之一。自1949年新中國成立至今,我國發生了多次破壞性地震,造成了巨大的人員傷亡和經濟損失。這些地震大部分發生在村鎮地區,特別是西南、西北和華北地區,發震頻率高,房屋破壞普遍,其中村鎮住宅的破壞和倒塌是造成歷次地震人員傷亡的主要原因。東部地區雖然是地震少發地區,但群眾的抗震意識更為薄弱,多數村鎮住宅基本不考慮抗震,一旦發生地震,即使強度不大,大批村鎮住宅也會遭受破壞,造成人員傷亡和經濟損失。

  “中震大災、小震成災”是村鎮地區的震害特點。歷次震害現場調查表明,在遭受同等烈度地震作用的條件下,村鎮建筑的破壞程度和倒塌比例遠高于城市,主要原因是群眾抗震意識不強,經濟條件有限,以及傳統建造習慣有所不足等。總體來說,地震對我國村鎮地區的破壞還較為嚴重,如何提高村鎮住宅的抗震能力,減少人員傷亡和經濟損失,是擺在我們面前的一個嚴峻問題。《條例》的發布實施,補齊了農村建設工程抗震管理短板,有利于全面提升我國農村建設工程抗震設防能力。

  二、《條例》將實踐經驗上升為法規制度,不斷提升農村建設工程抗震管理水平

  在農村房屋災后重建中,一些地方政府采用“統規統建”“統規聯建”“統規自建”等方式進行建設,不斷加強管理、指導和服務。比如,免費給農民提供由專門的設計院、專家設計的施工圖集,供農民建房時選用;幫助農民做好房屋建設選址,做到“三避讓”,避開危險地段和不利地段;組織成立質量監督管理委員會進行安全巡查,確保質量安全;加強對農村建筑工匠的培訓,提高工匠的技術水平等等。這些措施有效提高了農村建設工程的建筑質量。特別是隨著全國農村危房改造工作、農村民居地震安全工程等工作的大力推進,村鎮建設的總體防災水準有所提高。

  《條例》將這些行之有效的實踐經驗予以提煉,上升到法規制度層面,為加強農村建設工程抗震能力提供了有力的組織保障和制度支撐。《條例》第四章對農村建設工程抗震設防作了專章規定,特別是針對農村地區的特殊性,強化了政府和部門責任,明確各級人民政府和有關部門應當加強對農村建設工程抗震設防的管理,這也是《條例》的一大亮點。一是縣級以上人民政府對經抗震性能鑒定未達到抗震設防強制性標準的農村村民住宅和鄉村公共設施建設工程抗震加固給予必要的政策支持。實施農村危房改造、移民搬遷、災后恢復重建等,應當保障建設工程達到抗震設防強制性標準。二是縣級以上地方人民政府應當編制、發放適合農村的實用抗震技術圖集,農村村民住宅建設可以選用抗震技術圖集,也可以委托設計單位進行設計,并根據圖集或者設計的要求進行施工。三是縣級以上地方人民政府應當加強對農村村民住宅和鄉村公共設施建設工程抗震的指導和服務,加強技術培訓,組織建設抗震示范住房,推廣應用抗震性能好的結構形式及建造方法。

  三、深入貫徹落實《條例》,確保條例執行效果

  《條例》出臺后,各級人民政府和有關部門應當積極按照要求,做好《條例》貫徹落實工作:一是通過多種形式,向農村地區宣傳普及地震知識,提高群眾抗震設防意識;二是在免費提供施工圖集的基礎上,在農村地區提供、推廣簡便易行、成本較低的農村房屋抗震技術措施;三是進一步做好農村房屋建設質量的指導和服務工作;四是進一步加大對農村房屋抗震設防的投入和支持力度。




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