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行政處罰中違法事實的認定應當證據充分

  ——某建設工程公司訴某區住房和城鄉建設委員會行政處罰決定案
 

  基本案情

  原告:某建設工程公司

  被告:某區住房和城鄉建設委員會

  第三人:某涂裝工程公司

  2017年3月26日,原告與第三人簽訂《裝飾裝修工程股東合作協議》,約定“雙方以原告承接的某綠地裝修項目為合作投資項目,雙方均認可該項目的全部商務條件,甲方委派李某平,乙方委派崔某斌,分別代表甲乙雙方行使監督管理權利……”協議簽訂后,第三人完成涉案項目公共部位裝修工程的施工。后第三人向被告舉報原告在涉案項目中存在轉包行為,要求予以查處。被告經調查,確認原告將涉案項目公共部位裝修工程轉包給第三人施工,其行為違反《建設工程質量管理條例》第二十五條規定,構成轉包,作出罰款9464元的行政處罰決定。

  原告不服被告行政處罰,向法院提起訴訟。一審法院經審理后認為,被告作出的處罰決定認定事實清楚、證據充分,駁回了原告的訴訟請求。原告不服,提起上訴。二審法院經審理后認為,被告認定原告將案涉工程轉包給第三人并作出的處罰決定,主要證據不足,應予撤銷。

  焦點問題

  本案的焦點問題在于被告認定原告將其承建的涉案項目公共部位裝修工程轉包給第三人,事實是否清楚,證據是否充分。

  本案中,被告認定原告構成轉包,其事實基礎在于原告與第三人簽訂《裝飾裝修工程股東合作協議》,該協議認定雙方為合伙型聯營。在涉案裝修工程施工過程中,項目經理及施工作業人員均系第三人的工作人員,原告并未參與項目管理、技術指導及施工活動。據此,被告和一審法院均認為原告通過采取合伙聯營的方式,直接將其承包的全部工程轉給第三方施工,其行為違反了《建設工程質量管理條例》第二十五條第三款規定,屬于《建筑工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法》第八條第一款第六項“承包單位通過采取合作、聯營、個人承包等形式或名義,直接或變相將其承包的全部工程轉給其他單位或個人施工的,應當認定為轉包”的情形。

  但本案的關鍵點還在于被告提供的證據是否能夠證明其所描述的違法事實。二審法院指出,一審法院和被告在上述違法事實的認定中,雙方之間的合伙聯營關系已有生效民事裁定予以認可,但“涉案裝修工程施工的過程中,項目經理及施工作業人員均系第三人的工作人員,原告并未參與項目管理、技術指導及施工活動”的事實認定并無相應的證據。且本案其他在案證據,即兩份詢問筆錄中,被詢問人均認可了原告和第三人派駐在涉案項目的職工均在崗履職參與了施工。上述證據無法相互印證,沒有形成完整的證據鏈,在此情況下,本案違法事實是否成立明顯存在爭議,被告據此作出的行政處罰決定認定事實不清,主要證據不足。

  案件提示

  《中華人民共和國行政處罰法》(2021年修訂)于7月15日開始實施,第四十條規定:公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,依法應當給予行政處罰的,行政機關必須查明事實;違法事實不清、證據不足的,不得給予行政處罰。與修訂前相比,該條款增加了“證據不足的,不得給予行政處罰”的內容,對行政處罰中的證據效力予以強調:即行政處罰決定的作出必須要有明確的事實依據,而事實的查明必須有充分的證據證明。若行政機關據以處罰的違法事實并無相應的證據證明,或根據在案證據無法充分認定違法事實是否存在,則行政機關不得據此作出行政處罰。

  實踐中,部分行政機關認定違法事實時往往以經驗判斷作為依據,不重視尋找相應的證據。即便有證據,也對證據能否形成完整的證據鏈、能否印證待證事實考慮不充分,這樣容易導致行政處罰決定因缺乏事實依據而被撤銷。

  本案中,被告在關鍵的爭議事實部分缺乏直接證據,且其提供的其他證據與該爭議事實明顯存在矛盾。被告可以通過進一步的補充調查,例如通過詢問筆錄中提到的原告項目部負責人在涉案項目中承接的工作,進一步尋找是否有相應的佐證,核查原告代表是否在崗履行了相應工作,判斷其是否實際參與了相應的施工活動,是否構成轉包。

  在行政處罰中,要想認定某一違法事實是否成立,不僅需要相應的證據,還需要在相應證據基礎上完成對證據的審查運用。這就要求行政機關不僅需要注重證據,更要掌握證據的審查運用規則。只有準確認識和適用證據,掌握證據審查運用規則,才能盡量減少行政處罰過程中的事實認定偏差,提升行政處罰決定的準確性和合法性。




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